央行经理中央国库，需接受财政部的指导和监督，对中央财政负责。

　　预算法历经十年修订，最终获得通过，虽较大程度吸纳了改革的精神，但多是在原则上加以规范;预算法实施条例对操作细则的规定，对于预算法的落实至关重要。

　　此次预算法实施条例修订草案一个明显的特点在于，财政部门的职权有较大扩张。对此，有人认为十八届三中全面明确了财政为国家治理的基础和重要支柱，财政部门的权限原来被严重肢解，现在需进一步扩张;有人指出财政地位重要，并不能片面强调财政部门的权力，人大、公众等也是重要组成部分。

　　6月24日，国务院法制办公布了由财政部起草的预算法实施条例修订草案，向社会公开征求意见，时间截止到7月23日。

　　与2014年预算法的修订相一致，这个版本的实施条例与1995年通过的实施条例有很大区别。预算法历经十年修订，最终获得通过，虽较大程度吸纳了改革的精神，但多是在原则上加以规范;实施条例对操作细则的规定，对于预算法的落实至关重要。

　　实施条例紧承预算法，并加以细化。如预算公开，意见稿中明确不同账目应公开到什么级别;政府债务管理方面，明确了余额和限额管理的内涵，省级政府适当条件下可发行短期债券来增列赤字等。

　　意见稿另一个明显的特点在于，财政部门的职权有较大扩张。对此，有观点认为十八届三中全面明确了财政为国家治理的基础和重要支柱，财政部门的权限原来被肢解，现在需进一步扩张;有观点指出财政地位重要，并不能片面强调财政部门的权力，人大、公众等也是重要组成部分。

　　有些规定，恐怕仍会引发新一轮争议。如在央行等部门争取下，预算法规定“央行经理国库”。但意见稿中则明确表示，央行经理中央国库，需接受财政部的指导和监督，对中央财政负责;地方国库业务办理也需接受本级财政部门指导和监督，对地方财政负责。在国库的问题上，财政部门和央行的职责究竟如何分配，各方观点有明显分歧。

　　对于财政部门权限的加大，有受访地方财政官员对此不太乐观，“财政部门只是政府的执行机构，审批权能提反对意见，但反对意见有些时候起不到多大作用，这跟政府部门的决策机制有关”。

　　“财政是经济运行和行政管理的表象，矛盾问题体现在财政上，但根子不在财政部门，有些改革只靠财政部门也推不动，”一位地方财政系统预算部门负责人对21世纪经济报道记者表示。

　　若从约束政府权力这个角度来看，预算法和实施条例意见稿显然还有很长的进化道路 。

　　明确政府债务管理

　　实施条例征求意见稿中首次对一些规则加以明确。比如对政府债务的管理。

　　中央政府债务实行“余额管理”，具体分工为：全国人民代表大会批准中央一般公共预算债务余额;中央政府在余额的限额内决定发债规模、品种结构、期限结构和发债时点。余额，是指中央一般公共预算中举借债务未偿还的本金。

　　地方政府债券实行“限额管理”，按预算法规定，地方债券规模需由国务院报全国人大或全国人大常委会批准。至于在各省的分配方法，意见稿中规定由财政部在总限额内根据各地债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准，各省发债不得超过此限额，此限额包括一般债券和专项债券。

　　地方各级政府需按“量入为出、收支平衡”的原则编制，一般不得列赤字，特殊情况为，省级政府年度预算执行出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，报同级人代会或其常委会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。

　　上面为预算法的规定，但具体如何操作并未作过多解释。意见稿明确，省级政府增列的赤字，应当在国务院下达的本地区政府债务限额内发行短期债券平衡。

　　上述预算部门负责人对21世纪经济报道记者表示，地方政府如果乱花钱，有可能走到需要申请增列赤字这一步上，但允许省级政府发行短期债券操作起来可能会有一定问题。现在强调加快支出进度，在经济下行、财政收入增速下行的当下，有可能出现预算执行到九、十月份才发现财政短收，且通过调入预算稳定调节基金、压减开支都无法实现的，但发债额度已经用完，这个时候赤字该怎么弥补?财政部再向人大常委会申请额度，程序上又有点麻烦。

　　转移支付“谁出政策谁埋单”

　　意见稿还首次对转移支付进行了规定。比如一般性转移支付还包含“上级政府因出台增支或者减收政策而给予下级政府的财力补助”。

　　这个问题在现实中很普遍。近几年宏观经济增速下行，中央政府多次出台减税的积极财政政策，中央政府“发礼包”，往往由地方政府财政埋单。

　　据21世纪经济报道记者了解，中央政府出台的一些定向的减税政策，对于一些产业结构单一的一基层政府的财力造成较大影响，地方政府向财政部申请财政补贴，虽能获得部分补贴，但大部分仍由地方财政埋单。

　　中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇对21世纪经济报道记者表示，要遵循“谁出政策、谁埋单”的机制，上级政府出政策需要下级政府有财政支出的，应给下级政府以财力弥补。

　　外界关注的预算公开也有了相对详细的规定。新修订的预算法在总则中提出要建立公开透明的预算制度，划定了公开的范围、公开主体和公开时限，但对于公开到什么程度并没有说明。

　　财政部财政科学研究所所长刘尚希曾表示，实施条例要细化预算法的条款，如果规定不到位的话，会使预算法的落地大打折扣。

　　意见稿指出，部门预算、决算应当公开基本支出和项目支出，部门预算、决算支出应当按其功能分类公开到项，按其经济性质分类公开到款;一般性转移支付向社会公开应当细化到地区，专项转移支付向社会公开应当细化到地区和项目等。

　　预算公开到这个程度，能否实现对预算的有效监督?中央财经大学财经研究院院长王雍君表示怀疑，他对21世纪经济报道记者表示，部门预决算公开到项，意味着比如教育部公布相关经费，列出“高等教育”“职业教育”等经费是多少，这仍然是一个很粗略的数据，跟具体开支对应不上，也无从监督。

　　财政部门部分职能回归

　　意见稿有多处加强了财政部门的职权。

　　如专项转移支付管理上。意见稿指出，“中央对地方专项转移支付由中央有关主管部门、地方政府向财政部提出申请，由财政部按照法律、行政法规和国务院的规定审核后报国务院批准设立”。

　　2014年我国中央对地方的转移支付规模为4.67万亿元，占中央财政收入的七成;其中专项转移支付规模为1.95万亿元，占全部转移支付总额的42%左右。专项转移支付由于分配规则不透明、数量过多，容易造成“跑部钱进”“撒胡椒面”等问题，新预算法明确规定要以一般转移支付为主。

　　中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文对21世纪经济报道记者表示，我国现行专项转移支付的管理是分割的，交由不同的政府部门分别行使，容易带来专项资金的透明度、效率、公平性等问题，这次回归由财政部门统一负责，是合理的。

　　刘剑文进一步表示，意见稿中对财政部的职责进行了明确规定，以后再设立专项转移支付，需先向财政部提出申请，经财政部审核通过后，再报经国务院批准。财政部门是负责财政收支的部门，由财政部对此进行把关，是财政部正当的职责范围。

　　再如，涉及预算安排事项的，应征得财政部门同意。具体而言，“国务院各部门制定的规章和规范性文件，凡涉及减免应缴预算收入，设立和改变收入项目和标准，罚没财物处理，经费开支标准和范围，国有资产处置、收益分配以及会计核算的，应当符合国家统一的规定，不得违反法律、行政法规规定;涉及预算安排事项的，应当征得财政部同意”。对于地方政府而言，“涉及预算安排事项的，应当征求本级政府财政部门的意见”。

　　各部门出台跟预算相关的政策，一大表现在于重点领域开支与GDP或财政收支挂钩。如教育法、科技法、农业法等部门法规中，为保障上述领域的开支，往往对财政支出有硬性指标要求，容易造成财政支出被割裂、难以实现统筹，也容易造成财政资金使用的低效率。新修订的预算法明确指出，以后不得有此类挂钩行为。

　　杨志勇表示，涉及政府部门的收入支出、资产负债管理等，都是财政的职能，财政部门和专业职能部门分工应明确。原来各个部门能随意制定与预算相关的政策，是对财政功能的肢解，现在是财政部门职能的回归。

　　类似的规定还有不少，如“各部门、各单位未经本级政府财政部门批准不得开立账户”“地方政府依据法定权限制定的规章和规定的行政措施，不得涉及减免中央预算收入和影响中央预算收入的征收。违反规定的，有关预算收入征收部门和单位有权拒绝执行，并应当向上级预算收入征收部门和财政部报告”等。

　　国库管理如何分工?

　　意见稿中财政部门的权责有较大扩充，有些属于顺应改革方向，是应当的;但有些是否应当，则有不同的声音。

　　刘剑文表示，意见稿中有些规定还值得进一步讨论，如对央行经理国库上财政部门和央行职责划分方面。

　　预算法修订时，央行是经理，还是代理国库，始终是一个重大分歧点。最终，预算法明确“央行经理国库”。

　　央行国库局局长刘贵生曾表示，央行经理国库可以拒绝办理一些违规的国库业务，与财政部之间形成分工合作和制约的关系。当然，央行经理国库也包含经营管理的涵义，经营管理主要体现在国库现金管理方面。

　　刘尚希曾撰文表示，条例中保留“央行经理国库”的规定，是在特定历史条件下的规定，随着时间推移，央行经理国库的功能不断弱化。央行之所以坚持“经理”，主要希望掌握国库现金管理的主导权。

　　新预算法对国库的规定为“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”，但紧接着也表明“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门”。

　　由谁主导的问题，势必会延续到实施条例的争论当中。意见稿第七十五条和第七十六条，分别对各级财政部门和国库业务经办机构(央行及其分支机构，或代理商业银行)在国库管理上的职能加以明确。

　　财政部门组织拟定国库管理制度，制定业务流程，管理国库单一账户体系，指导并监督央行经理国库业务、央行分支机构和有关银行办理国库业务的职责履行情况等;而国库业务经理和办理机构则要按照财政部规定收纳预算资金，按照财政部门指令及规定时间办理国库单一账户清算业务，向财政部门编报预算收入入库、解库、拨付情况等。

　　当前公开征求意见的意见稿由财政部起草。

　　王雍君表示，央行作为国库的出纳机关，行使对国库的经理权，跟财政部应当是平级地位，央行应主要对人大负责，而不是接受财政部的监督。另外，意见稿中明确财政部门负责管理财政专户，财政资金未进入到国库单一账户体系，回避了出纳机关的监管，容易产生各种风险。

　　“经理”为何物，不同的人有不同的理解。中央财经大学财政学院副院长李燕对21世纪经济报道记者表示，央行经理国库就是起到一个把关的作用，财政部门签发指令后，国库经办机构可再行审核一遍，能保障资金的安全。

　　杨志勇表示，预算法明确规定各级国库库款的支配权属于各级财政部门，管理国库资金，进行现金管理，而不是趴在国库账上造成效率浪费，也应该是由财政部门主导。

　　后续监督怎么进行?

　　十八届三中全会通过的全面深化改革的决议指出，财政是国家治理的基础和重要支柱。 财政的重要性提到前所未有的高度，财政部门权责是否也要扩张，扩张到什么程度是合理的呢?

　　杨志勇表示，财政部门现在的职权还太小，需要进一步扩大，不然难以担当国家治理的基础。现在推进的财税改革需要财政部门进一步扩权、集权，再通过公开透明对财政部门加以监督。

　　刘剑文认为，财政是国家治理的基础，表明财政很重要，但并不完全是由财政部门起作用。财政是整个国家和社会的大事，涉及多方面的关系，如立法与行政，中央与地方，国家与纳税人的关系;财政部门要负责很重要的职责，但还需很多部门共同参与，如人大对预算的审批、监督，公众的参与和监督等，都很重要。

　　如何实现对财政部门的监督，实施条例中并没有太多规定。刘剑文指出，实施条例是国务院制定的，主要用来规范政府行为，不能规定人大怎么做。预算法明确指出，人大对预算有监督职责，实施条例需要承接相关规定，如明确各级政府应接受本级人大常委会监督，政府怎么配合人大来做监督的工作等。

　　李燕表示，新修订的预算法一大亮点在于加强了责任追究的内容，这也能促进预算法的落地。

　　不过，预算的问题要更复杂些。上述地方财政预算部门负责人对21世纪经济报道记者表示，预算法关键在于约束各级政府行为，应当真正按照预算法的要求，预算一旦确定，不能随意调整、追加——这个如果堵不住的话，有多少措施都没有。

　　另外，财政部门职责只是一方面，即便加强其职能，要真正起作用，在现实中仍会经受考验。上述预算部门负责人进一步表示，财政问题后面其实是整个宏观调控和政府决策的反映，财政只是表象，背后的决策机制最关键。预算法应着眼于针对决策机制，来真正约束政府权力;如果只是一个程序法，来规定财政部门该怎么编预算、报预算，仅仅调动财政部门的积极性是不够的，离国家治理现代化还有很远的距离。